2010年12月8日，经国务院常务会审议，通过了新修订的《中华人民共和国发票管理办法》。新《发票管理办法》补充完善了发票管理措施，加大了对发票违法行为的惩处力度，调整和完善了发票管理中的行政许可。为确保新《发票管理办法》的有效实施，国家税务总局对现行实施细则进行了修订。修订后的实施细则保留现行细则条款19条，文字修改条款8条，内容修改条款5条，新增条款6条，删除旧条款29条。下面笔者对发票管理办法及实施细则全面进行解读。
   

    第一条 为了加强发票管理和财务监督，保障国家税收收入，维护经济秩序，根据《中华人民共和国税收征收管理法》，制定本办法。

    （细则）第一条　根据《中华人民共和国发票管理办法》规定，制定本实施细则。

解读：第一条的要义在于，发票是为保障国家税收收入服务的，发票是手段，收入是宗旨。

    第二条 在中华人民共和国境内印制、领购、开具、取得、保管、缴销发票的单位和个人（以下称印制、使用发票的单位和个人），必须遵守本办法。

    （细则）第二条　在全国范围内统一式样的发票，由国家税务总局确定。

    在省、自治区、直辖市范围内统一式样的发票，由省、自治区、直辖市国家税务局、地方税务局(以下简称省税务机关)确定。

    解读：新《办法》增加了“缴销”两个字，意味着将实现对发票的全程监控。

    新《细则》规定了在全国范围内统一式样和在省、自治区、直辖市范围内统一式样的两类发票，分别由国家税务总局、省税务机关分别确定，明确权限利于管理。

    第三条 本办法所称发票，是指在购销商品、提供或者接受服务以及从事其他经营活动中，开具、收取的收付款凭证。

    解读：发票主要是针对流转税业务的财务凭证，购销商品属于增值税范畴，提供或接受服务则属营业税范围。从事其他经营活动中的发票事项，比如卖旧房，尽管旧房算不上是商品，也不是服务，但是也要开具发票。一般而言应当由销售方或提供方开发票，但有时购买方和接受服务方也得开发票，最典型的是农产品收购凭证。

    第四条 国务院税务主管部门统一负责全国的发票管理工作。省、自治区、直辖市国家税务局和地方税务局（以下统称省、自治区、直辖市税务机关）依据各自的职责，共同做好本行政区域内的发票管理工作。财政、审计、工商行政管理、公安等有关部门在各自的职责范围内，配合税务机关做好发票管理工作。

     解读：此次发布的新《办法》法律层次较高，是国务院总理温家宝签署的，属于行政法规。不但是处理发票问题的重要依据，也是法院等部门执法的重要依据。比国税函或国税发等文件的层次高，采信范围广。

     第五条 发票的种类、联次、内容以及使用范围由国务院税务主管部门规定。

（细则）第三条　发票的基本联次包括存根联、发票联、记账联。存根联由收款方或开票方留存备查；发票联由付款方或受票方作为付款原始凭证；记账联由收款方或开票方作为记账原始凭证。

    省以上税务机关可根据发票管理情况以及纳税人经营业务需要，增减除发票联以外的其他联次，并确定其用途。

    （细则）第四条　发票的基本内容包括：发票的名称、发票代码和号码、联次及用途、客户名称、开户银行及账号、商品名称或经营项目、计量单位、数量、单价、大小写金额、开票人、开票日期、开票单位(个人)名称(章)等。

省以上税务机关可根据经济活动以及发票管理需要，确定发票的具体内容。

    （细则）第五条 有固定生产经营场所、财务和发票管理制度健全的纳税人，发票使用量较大或统一发票式样不能满足经营活动需要的，可以向省以上税务机关申请印有本单位名称的发票。

    解读：发票是企业经营活动中重要的财务收支的法定凭证，是会计核算的原始依据，也是审计机关、税务机关执法检查的重要依据。当前，由于发票种类繁多，有机打发票、手工发票还有网络发票，纳税人很难准确把握所有发票的使用范围和防伪等问题。此外，还有克隆发票的问题，纳税人往往上网一查，发票号码、代码都是真的，就是内容是假的，不法分子通过各种关系搞到发票代码与号码，而后制作假发票，纳税人防不胜防。所以，确定发票的种类、联次、内容以及使用范围以及防伪等问题就应该是国家税务总局等国务院税务主管部门的一项很重要的工作。就此，国家税务总局曾下发《全国普通发票简并票种统一式样工作实施方案》（国税发[2009]142号），主要宗旨是2011年1月1号开始实施新版发票，在全国范围实现票种简并，式样统一，向网络开具与机打发票前进，逐步缩小手工发费使用面。

    新《细则》三条赋予省以上税务机关才可根据发票管理情况以及纳税人经营业务需要，增减除发票联以外的其他联次，并确定其用途。提高权限，便于管理。

    新《细则》四条的发票基本内容增加了发票代码和号码。赋予省以上税务机关可根据经济活动以及发票管理需要，确定发票的具体内容。增强发票使用的灵活性。

    新《细则》五条规定要向省以上税务机关申请印有本单位名称的发票。提升申请级别有利于发票的管理。

 

    第六条 对违反发票管理法规的行为，任何单位和个人可以举报。税务机关应当为检举人保密，并酌情给予奖励。

    解读：鼓励单位和个人举报发票违规行为，加大违规使用发票的成本和社会监督力量。

    第七条 增值税专用发票由国务院税务主管部门确定的企业印制；其他发票，按照国务院税务主管部门的规定，由省、自治区、直辖市税务机关确定的企业印制。禁止私自印制、伪造、变造发票。

    （细则）第六条 发票准印证由国家税务总局统一监制，省税务机关核发。

    税务机关应当对印制发票企业实施监督管理，对不符合条件的，应当取消其印制发票的资格。

    新《细则》将发票准印证的核发权下放到省税务机关，但仍由国家税务总局统一监制。

    第八条 印制发票的企业应当具备下列条件：

    （一）取得印刷经营许可证和营业执照；

    （二）设备、技术水平能够满足印制发票的需要；

    （三）有健全的财务制度和严格的质量监督、安全管理、保密制度。

    税务机关应当以招标方式确定印制发票的企业，并发给发票准印证。

    解读：旧《办法》规定，增值税专用发票由国家税务总局统一印制，而新《办法》规定，增值税专用发票由国务院税务主管部门确定的企业印制，其他发票，按照国务院税务主管部门的规定，由省、自治区、直辖市税务机关确定的企业印制。而且新《办法》第八条专门规定了要以“招标方式”来确定印制发票的企业。这一规定实质上是将发票印制企业全部纳入了政府采购的监控范围之内，可以有效防止私自印制、伪造、变造发票情况的出现。

    第九条 印制发票应当使用国务院税务主管部门确定的全国统一的发票防伪专用品。禁止非法制造发票防伪专用品。

    （细则）第七条 全国统一的发票防伪措施由国家税务总局确定，省税务机关可以根据需要增加本地区的发票防伪措施，并向国家税务总局备案。

    发票防伪专用品应当按照规定专库保管，不得丢失。次品、废品应当在税务机关监督下集中销毁。

将旧《细则》第十三条中加强管理发票防伪专用品的规定前置，并独立为单一条款。可见严格管理发票防伪专用品的性重要

    第十条 发票应当套印全国统一发票监制章。全国统一发票监制章的式样和发票版面印刷的要求，由国务院税务主管部门规定。发票监制章由省、自治区、直辖市税务机关制作。禁止伪造发票监制章。发票实行不定期换版制度。

    （细则）第八条　全国统一发票监制章是税务机关管理发票的法定标志，其形状、规格、内容、印色由国家税务总局规定。
　 （细则）第九条　全国范围内发票换版由国家税务总局确定；省、自治区、直辖市范围内发票换版由省税务机关确定。
　　发票换版时，应当进行公告。

    第十一条 印制发票的企业按照税务机关的统一规定，建立发票印制管理制度和保管措施。发票监制章和发票防伪专用品的使用和管理实行专人负责制度。

    解读：按照相关部门的解释，此次发布新《办法》的一个主要目的就是因为当前制售和使用假发票、不依法开具发票等违法行为花样翻新且日益严重，管理办法规定的防控措施亟待相应完善。发票防伪是保障发票真与否的关键，因此统一发票防伪专用品至关重要。而发票监制章就好象人民币上的“中国人民银行”六个大字一样，发票不定期换版也是学了纸币制作道理。因此，上述三条规定的目的都是要将发票防伪和监管纳入全国统一管理范畴。其中第十条强化了税务机关在发票印制中的具体责任。

    第十二条 印制发票的企业必须按照税务机关批准的式样和数量印制发票。

    解读：旧《办法》的第十条规定：“印制发票的企业应当按照税务机关批准的式样和数量印制发票。”新《办法》将“应当”改成“必须”，强化对发票印数的管理。

    第十三条 发票应当使用中文印制。民族自治地方的发票，可以加印当地一种通用的民族文字。有实际需要的，也可以同时使用中外两种文字印制。

    （细则）第十条　监制发票的税务机关根据需要下达发票印制通知书，被指定的印制企业必须按照要求印制。

发票印制通知书应当载明印制发票企业名称、用票单位名称、发票名称、发票代码、种类、联次、规格、印色、印制数量、起止号码、交货时间、地点等内容。

 

    解读：该条规定充分考虑到了少数民族地区发票使用的实际情况，发票管理在强硬中凸显人性化的一面。

    新《细则》用词更加简练、规范印制发票的管理。发票印制通知书增加载明发票代码的要求，从源头杜绝印制假发票。

    第十四条 各省、自治区、直辖市内的单位和个人使用的发票，除增值税专用发票外，应当在本省、自治区、直辖市内印制；确有必要到外省、自治区、直辖市印制的，应当由省、自治区、直辖市税务机关商印制地省、自治区、直辖市税务机关同意，由印制地省、自治区、直辖市税务机关确定的企业印制。禁止在境外印制发票。

    （细则）第十一条　印制发票企业印制完毕的成品应当按照规定验收后专库保管，不得丢失。废品应当及时销毁。

    解读：本条是对发票印制区域的规定，与旧《办法》无实质不同。

    新《细则》取消了印制发票企业印制的废品应报经税务机关批准集中销毁。

    第十五条 需要领购发票的单位和个人，应当持税务登记证件、经办人身份证明、按照国务院税务主管部门规定式样制作的发票专用章的印模，向主管税务机关办理发票领购手续。主管税务机关根据领购单位和个人的经营范围和规模，确认领购发票的种类、数量以及领购方式，在5个工作日内发给发票领购簿。单位和个人领购发票时，应当按照税务机关的规定报告发票使用情况，税务机关应当按照规定进行查验。

    解读：本条与旧《办法》相比，修改了需要持“发票专用章”领购发票的规定。旧《办法》第十六条规定：“申请领购发票的单位和个人应当提出购票申请，提供经办人身份证明、税务登记证件或者其他有关证明，以及财务印章或者发票专用章的印模，经主管税务机关审核后，发给发票领购簿。领购发票的单位和个人应当凭发票领购簿核准的种类、数量以及购票方式，向主管税务机关领购发票。”

领购发票发票专用章一般情况下是对没有财务专用章或个体工商户才有的，新《办法》要求提供发票专用章印模而不是旧《办法》在财务印章与发票专用章之间二选一的方式，新《办法》还对发票专用章式样进行了总局层次的规定，其地位大大提高。按照国家税务总局日前发布的《国家税务总局关于发票专用章式样有关问题的公告》（国家税务总局公告2011年第7号）明确，从2011年2月1日起将在全国启用新的发票专用章式样。另外，领购发票还是实行先领发票领购薄的模式，但是有五个工作日的限制，这对于税务机关也是一个约束。

    （细则）第十二条　《办法》第十五条所称经办人身份证明是指经办人的居民身份证、护照或者其他能证明经办人身份的证件。

    （细则）第十三条　《办法》第十五条所称发票专用章是指用票单位和个人在其开具发票时加盖的有其名称、税务登记号、发票专用章字样的印章。

    发票专用章式样由国家税务总局确定。

    新《细则》明确发票专用章必须具有用票单位和个人的名称、税务登记号、发票专用章字样，具体式样由国家税务总局确定。

    （细则）第十四条　税务机关对领购发票单位和个人提供的发票专用章的印模应当留存备查。

    《办法》中取消了领购发票需要提交“财务印章”的印模，因此新《细则》也取消了“财务印章”印模的留存备查。意味着今后领购发票只需要发票专用章即可。

    第十五条 《办法》第十五条所称领购方式是指批量供应、交旧购新或者验旧购新等方式。

 

    （细则）第十六条　《办法》第十五条所称发票领购簿的内容应当包括用票单位和个人的名称、所属行业、购票方式、核准购票种类、开票限额、发票名称、领购日期、准购数量、起止号码、违章记录、领购人签字(盖章)、核发税务机关(章)等内容。

    新《细则》对发票领购簿的内容增加了“开票限额”，方便今后对纳税人的征管。

    （细则）第十七条 《办法》第十五条所称发票使用情况是指发票领用存情况及相关开票数据。

    新《细则》增加条款。明确发票使用情况是指发票领用存情况及相关开票数据。

    （细则）第十八条　税务机关在发售发票时，应当按照核准的收费标准收取工本管理费，并向购票单位和个人开具收据。发票工本费征缴办法按照国家有关规定执行。

    新《细则》规定发票工本费征缴办法按照国家有关规定执行。

    第十六条 需要临时使用发票的单位和个人，可以凭购销商品、提供或者接受服务以及从事其他经营活动的书面证明、经办人身份证明，直接向经营地税务机关申请代开发票。依照税收法律、行政法规规定应当缴纳税款的，税务机关应当先征收税款，再开具发票。税务机关根据发票管理的需要，可以按照国务院税务主管部门的规定委托其他单位代开发票。禁止非法代开发票。

    解读：将旧《办法》第十七条改为第十六条，将原国税函[2004]1027号文件中关于代开发票的规定写入《发票管理办法》，提升了相关规定的法律级次。新《办法》对代开发票进行了详细的规定。特别明确了没有税务登记证开票的问题。比如常见的农民销售自产农产品的开发票的问题，此次新《办法》明确可以向经营地税务机关申请代开，并规定了详细流程。而旧《办法》第十七条仅规定“需要临时使用发票的单位和个人，可以直接向税务机关申请办理。”并未就如何开具进行细化。

    （细则）第十九条 《办法》第十六条所称书面证明是指有关业务合同、协议或者税务机关认可的其他资料。

    新《细则》增加条款。明确书面证明是指有关业务合同、协议或者税务机关认可的其他资料。

    （细则）第二十条 税务机关应当与受托代开发票的单位签订协议，明确代开发票的种类、对象、内容和相关责任等内容。

    新《细则》增加条款。税务机关委托代开票的，应当与受托代开发票的单位签订协议，并明确代开发票的种类、对象、内容和相关责任等内容。

    第十七条 临时到本省、自治区、直辖市以外从事经营活动的单位或者个人，应当凭所在地税务机关的证明，向经营地税务机关领购经营地的发票。临时在本省、自治区、直辖市以内跨市、县从事经营活动领购发票的办法，由省、自治区、直辖市税务机关规定。

    解读：该条与旧《办法》规定没有不同。

    第十八条 税务机关对外省、自治区、直辖市来本辖区从事临时经营活动的单位和个人领购发票的，可以要求其提供保证人或者根据所领购发票的票面限额以及数量交纳不超过1万元的保证金，并限期缴销发票。按期缴销发票的，解除保证人的担保义务或者退还保证金；未按期缴销发票的，由保证人或者以保证金承担法律责任。税务机关收取保证金应当开具资金往来结算票据。

    解读：新《办法》将第十九条改为第十八条。本条与旧《办法》最大的区别是最后一句话，旧《办法》规定“税务机关收取保证金应当开具收据。”而新《办法》改为“税务机关收取保证金应当开具资金往来结算票据。”按照财综[2010]1号文件第七条的规定，“由行政事业单位暂时收取，在经济活动