各地、市、县地方税务局、省局直属征收局：—— 为进一步掌握基层的实际情况，省局于十月份组织调查组对临汾市地税局“两个转移”情况进行了一次调查。调查表明，临汾市地税局每年都超额完成了税收任务，各项工作整体来讲比较好。但由于长期受单纯收入观念影响，“两个转移”和征管改革虽已起步但步伐比较慢，税务机关内部分权制衡的监督制约机制迟迟没有建立起来，造成了队伍管理偏松，征管基础薄弱，税收管理失控，漏洞较多等问题。从调查情况看，1998年5月18日后临汾市地税局两任领导，抓住突出问题进行治理整顿，采取了一系列积极措施，推进改革，加强管理，取得了明显成效，班子的凝聚力、队伍的战斗力明显增强，可以说调查发现的问题是前进中的问题，临汾市地税局的各项工作正逐步走向规范，管理水平正逐步提高。—— 现将这次调查的报告印发给你们，并提出以下要求，请认真贯彻执行。—— 1、继续深化税收征管改革。各地要认真贯彻省局改革与管理的工作思路，以改革统揽全局，强化基础管理，建立健全分权制衡的监督制约机制，依法治税，从严治队，充分运用现代化的管理手段，全面提高征管水平。—— 2、高度重视调查发现的问题。调查中发现临汾市的突出个性问题，全省其他地方也可能存在，特别是基层单位自筹资金搞建设的问题存在违纪违法的隐患，必须引起各级领导的重视，各地有类似问题的要立即停止，对财产和款项进行清理。基础设施建设和改善办公条件的工作，局机关必须统一安排，严禁向纳税人伸手，用税权作交易。同时各级地税机关要加强干部的法制教育，增强法制观念，提高干部严格执法的意识和守法的自觉性。—— 3、切实加强税源管理，特别是欠税管理。全省交叉检查暴露出巨额的欠税数字，这次调查发现欠税问题仍非常严重，各级地税机关要切实加强欠税的管理，对旧欠要逐级澄清底子，查明原因，所有欠税都必须登记入帐并输入计算机，分所、分专管员制定清欠计划，落实责任，加强监控。同时，各地要在继续加强管户管理的基础上加大对重点税源户的监控力度，认真落实纳税申报和税款征收管理制度，规范纳税申报、严格缓缴税款的审批，严格加收滞纳金，保证实现税款及时足额入库。—— 4、加大专业市场的管理力度。各地要规范各专业市场的管理，严格明确专业市场的管辖，必须做到逐户办理税务登记，县区局统一定额，进一步规范委托代征行为。—— 临汾地区地税局要针对这次调查中发现的问题，加强对临汾市地税局整改工作的督查，并举一反三，进一步推动全区的两个转移工作。临汾市局前一阶段的整改工作行动快、力度大，措施得力，效果明显，下一步的整改情况要继续及时向省局汇报。—— 附件：关于对临汾市地方税务局“两个转移”情况的调查报告—— 二OOO年元月二十五日 关于对临汾市地方税务局“两个转移”情况的调查报告 1999年10月9日至10月23日，省局组织调查组对临汾市地税局机构组建以来“两个转移”情况进行了全面调查。这次调查涉及该局内设科室、税务所共10个单位，涉及各类纳税人157户，专业市场11个，比较深入地了解了两个转移的工作情况。从调查情况看，临汾市地税局机构分设以来，各项工作取得了一定成绩。在组织收入方面，连续五年超额完成了各项税收任务，工商税收年平均增长22.6%。在管理方面，1998年以来管户清查力度明显加大，市区范围内管户情况较好，并基本实现了纳税人自行申报和集中征收。特别是1998年5 .18事件后，临汾地税局采取有效措施加强了对该局工作的领导，使该局“两个转移”和征管改革步伐明显加快。目前，该局班子团结，队伍的凝聚力和战斗力明显增强，各项税收工作正在朝着制度化、规范化推进。同时，通过这次调查，也发现了很多问题，其中不少问题是历史原因形成的，与去年太原市迎泽区地税局的问题有共同之处，但也有一些突出的个性问题。概括起来讲，由于长期存在明显的单纯收入观念，治队、治税偏离了正确的方向，延误了“两个转移”和征管改革的进程，税务机关内部分权制衡的监督制约机制迟迟没有建立起来，导致队伍管理偏松，征管基础薄弱，税收管理失控，漏洞较多。特别是基层基础设施建设不仅差距较大，而且发生的问题比较严重。对这次调查发现的问题，临汾地、市两级认识比较深刻，态度是积极的，其中有些问题在此次调查前已经发现并着手解决。特别是澄清欠税底子和财产登记两项工作，进展快、力度大，抓住了要害。因此可以说，存在的这些问题是前进中的问题。目前临汾市局已经制定出整改方案，决心认真贯彻落实省局“管理与改革”的工作思路，积极深化改革，尽快解决这些问题。现将这次调查的基本情况报告如下：—— 一、存在的主要问题 (一)突出的个性问题—— 1、欠税数额巨大，并严重失控，成为很大的税收隐患。—— 截止9月底，市局通过计会上能够掌握的欠税只有600多万元，而此次调查前，市局进行过统计，各所上报的欠税高达8042万元，有7000多万元欠税掌握在税务所手中。我们通过调查发现，基层仍有842万元的欠税未向市局上报。临汾市1 999年工商税收任务为1.26亿元，而欠税高达8800多万，且严重失控。这不仅是税源管理的一大漏洞，而且成为很大的税收隐患。 2、助征员队伍庞大，素质低。—— 至我们调查时，临汾市局共有助征员201人，占总人数的41.7%。由于市局没有具体的管理办法，助征员的录用、奖惩、辞退没有形成制度，进助征员成为送人情、照顾关系的重要方式，给经费管理、征管效率、执法规范性以及税务人员形象等带来了多方面的问题。第一，个人经费部分大幅度上升：1998年，全局个人经费支出达254.5万元，占机构经费支出总数502.5万元的50.65%，大大高于全省41%的平均水平，其中助征员支出就占到了三分之一；第二，素质低：从对集贸所的调查情况看，该所有助征员60人，占总人数的68.97%，我们对该所组织了考试，试题都是最基本的管理常识，但参加考试的58人中只有7人及格，平均分数只有29分，很多人对个体户定额管理的程序都不清楚，素质相当差。市局虽然在今年7月份开始对助征员进行清理，将助征员工资降为120元/月，试图通过降低工资减少人员，但除个别从事与征税无关的人员辞职外，大都不愿意离开。并且，如此低的收入，不仅违反劳动法，还有可能诱发以税谋私的行为发生。—— 3、基层单位自筹资金搞建设，存在违法违纪的隐患。临汾市局的各征收单位自筹资金搞基本建设，机构分设至今，临汾市局共新建、改建、购置税务所10个，总投资694.8万元，而市局拨款只有54.6万元，仅占总投资额的7.86%，其余资金全部由税务所自行解决的办法进行，存在着违法违纪的隐患。 4、专业市场管理不规范，漏洞较多。—— 调查的11个专业市场看，漏洞和问题很多。突出的问题，一是市局对专业市场的征管范围长期不研究调整，企业所和个体所分别管户的交叉问题一直得不到解决；二是对专业市场税收实行的委托代征不规范，代征人权责不明确；三是实行委托代征后，税务机关只协商代征税款总额，对纳税户和代征人普遍放弃管理和监督。从而造成管户漏管、税负不公平、税票落实不到纳税户手中、以及代征人白条收税等问题。如百纺市场，分别由两个税务所管理，市场内共有业户176户，经我们检查就漏管95户，漏管率高达53.98%；在税负上，市场内同等规模的个体户户均月定额40元，而企业户只有0.63元，相差悬殊；还是这个市场 ，代征人用白条收税，税务机关只送给代征人定额完税证，究竟应征多少税、实际 征了多少税，并不去按户核对，从而形成税收管理隐患。—— (二)存在的共性问题—— 1、征管改革不到位。—— 突出的问题是：新的征管模式初步建立后，没有按照省局改革的要求合理配置征管职能，征管各部门、各环节权责混乱，税务机关内部分权制衡的监督制约机制未能建立起来；征管监控不力，特别是市局忽视了对基层征管工作的监控，忽视了抓征管基础工作和加强管理。从而导致改革与管理脱节，旧的管理模式被打破，新的机制又未能建立，使征管工作从整体上处于混乱和无序状态。存在的主要问题：—— 第一，征管基础建设滞后，管理不规范，漏洞和问题较多。—— 反映在管户管理方面：一是全市局、所、专管员三级管户机制不健全，更没有建立计算机动态管户监控，导致全局管户底子不清。从抽查集贸、建安、车管三个所的情况看，市局底册数为6512户，税务所的底册为5619户，局所相差893户。二是管户清漏工作不平衡，城乡结合部漏管问题明显存在。这次调查，我们在这些地区共检查业户87户，其中就漏管8户，漏管率9.2%。三是至今没有按照总局《税务登记管理办法》的要求，建立对停歇业户、非正常户的管理规范，管户是否停业、是否属于非正常户基本上由专管员说了算，从而使管起来的户又发生漏管。在调查中，我们对集贸所此类管户随机抽查了两户，就发现有一户漏管。四是注销税务登记管理随意性大，税务所报什么就批什么，对清税情况、发票缴销情况市局普遍不把关，从而造成管户被随意注销，税收人为流失。—— 在纳税申报管理方面：突出的问题是市局不监控，基层不管理。如市局办税服务厅，今年1——9月份未申报户共计3196户，零申报户共计2977户，平均每月有1/4的户不申报纳税，1/5的户为零申报。办税服务厅既不及时统计和向市局报告，也不向税务所和稽查部门传递情况，进行催报催缴和检查，从而使这部分纳税人逃避了纳税义务和税收监督，这是税源上不容忽视的一大漏洞。在调查中，我们随机对3户零申报户进行检查，就发现1户申报不实。如临汾地区电力科技开发中心，今年1——9月份本应缴纳地方各税18424.18元，但该户却每月都申报为无税。—— 在税款征收管理方面：突出的问题是税款过渡户问题。调查发现，在稽查局、建安所、办税服务厅共设有三个税款过渡户，共性问题是人为积压税款。特别是稽查局，积压查补税款最长的达七个月之久，而且先后4次违规通过过渡户收取利息收入计3399元；同时，在过渡户大量存取现金，1999年1——9月份，共提取现金150多万元解缴入库，还发生将提取的现金暂时存入本局保险柜等问题。另外，在税款征收方式认定和管理上，也存在随意性较大问题 。如晋港家具有限公司，根本没有建帐，税务所却 将其认定为查帐征收，致使该企业1999年1——10月月均仅纳税31.44元，明显低于个体户的税负水平。—— 在定额管理方面：市局至今未按省局要求收回定额管理权，仍然由税务所、专管员说了算。造成定额偏低、不按定额征税、人情定额等很多问题。从集贸所1——9月实际征收情况看，业户的户均月定额为172.19元，定额明显偏低。同时，征收环节没有定额资料，而是依据专管员签字的申报表征收，造成税款征收与定额管理脱节。调查中，我们对166户实行集中征收的业户9月份的征税情况进行抽查，就发现有5户未征税，23户未按定额征税。另外，还存在人情定额问题，如体育街布匹市场，该市场与其他市场都处于市区范围内，但户均月定额仅15.43元，明显低于平均水平。—— 第二，管理职能划分不合理，工作相互制肘。—— 新的征管模式框架初步建立后，至今未能按照省局改革的要求合理界定各部门、各环节权责，全局征管职能的配置明显扭曲。突出的问题是稽查局完全游离于全局征管工作之外，变相成为第二个征收机关。不仅弱化了稽查以查促管、以查促收、外反偷漏、内防不廉的职能，而且干扰了正常的管理秩序。从调查情况看，由于稽查局担负着收入和征收任务，主要精力没有放在查案、办案上，而是放到了抓收入上，从而导致了一系列问题的发生。存在的主要问题：一是稽查力量配备不合理，该局共有干部48人，其中机关就有13人，占到了总人数的27%，大量的人员没有放到稽查上；二是稽查效率明显低下，今年1——9月，该局共查户350户，人均月查户只有1户，稽查覆盖面仅为3.07%，；三是由于审理机制不健全，对查出税收问题普遍不依法审理，从而出现了对所查税收问题的认定适用法律、法规错误，对查补的税款不规定限缴期限等等问题，而且对查出的税款，也是只补税，基本不处罚；四是与税务所争抢税源，甚至借税，调查中我们抽查了一个稽查小组的情况，1——9月就向税务所借税27万元。更为严重的是，今年1——9月稽查局共查出税款450万元，为调节收入进度，只入库359.2万元。 第三，公开办税差距较大。—— 从调查集贸所办税情况看，1——9月份，对固定个体户只公开了纳税定额一项，其他项目都没有公开；该所管理的10个专业市场，除4个实行封闭管理的市场只公开纳税定额外，其他市场均未公开任何项目。—— 第四，征管手段现代化步伐缓慢。—— 该局征管手段现代化水平比较低，计算机配备远不适应改革和管理的需要。到今年9月底，全局共配备各类计算机30台，除建安所、集贸所、车管所有9台外，其余全部集中在办税服务厅和局机关，其他31个税务所和市局稽查局均没有计算机。突出的问题是计算机应用水平低，计算机对征管工作的监控功能远未能加以利用，使纳税申报、税款征收、行政处罚、欠税等管理失控。—— 第五，征管力量配备不合理，征管效率明显偏低。—— 该局人员配备上，一方面是机关超编：市局机关现有46人，占全局干部职工总数的16.37%，超编22人；而另一方面是基层人浮于事，征管效率偏低，管理质量不高。从调查情况看，市区内的6个企业所，在今年9月份助征员清理调整前共有人员119人，按管户1463户计算，人均管户12户；调整后现有人员59人，人均管户也只有25户，工作量很小，但管理中仍然存在很多问题。—— 2、发票管理不规范，存在税收漏洞。—— 突出的问题是市局放弃了对运输业、建筑业等行业发票的管理权。从对车管所代开公路货票的调查情况看，一方面管理台帐不完善，一方面征收人员根据开票金额的大小随意调整征收率，税务所不查核，市局也从未进行过检查。该局对建筑业票采取由建安所管理的办法，其他税务所特别是全市26个农村所均无管理权，导致全市26个乡镇、500多个自然村的建筑业税收无人管理。根据我们在税务所的调查测算，流失税款至少在100万元以上。另外，饮食业税收管理长期不执行省局规定，供票环节不征税，税款流失严重，1999年1月份才开始执行供票环节征税的办法至9月底，征收饮食业税收237.4万元，绝对额增加92.8万 元，同比增长64.2%。—— 3、执法不规范。—— 在税收执法方面，存在的突出问题是执法不规范，随意性很大。除前面提到稽查局的问题外，在管理方面问题也不少。主要问题：一是对逾期纳税户普遍不加收滞纳金。从调查情况看，市局办税服务厅1——9月份逾期纳税户346户，应加收滞纳金25.24万元，实际只加收33户，加收滞纳金6.81万元。集贸所4月份逾期纳税的272户，全部没有加收滞纳金。—— 二是对逾期纳税户普遍不处罚。从市局办税服务厅情况看，1——9月份共有逾期申报户338户，而处罚的只有20户，罚款只有2500元。—— 三是普遍不执行法定程序。按规定，对企业纳税人逾期申报的处罚必须由县级税务机关决定，而以上罚款，却全部由税务所或办税服务厅直接作出。同时，纳税申报的催报、税款的催缴也普遍不依法进行，不执行法定程序，不使用规范文书，从而出现了大量的纳税户不申报纳税和形成巨额欠税。—— 二、造成以上问题的主要原因—— 临汾市地税局存在的以上问题，其原因是多方面的。根据我们的调查分析，主要原因有以下几个方面：—— 1、单纯收入观念严重。—— 该局从组建以来，特别是在1998年5.18事件以前，当时的主管领导存在明显的单纯收入观念，“完成任务一好百好”。在这种观念的影响下，长期以来形成了一种“局长只抓所长，所长只抓收入并只对局长一人负责”的工作格局。正常的工作秩序无法坚持，管理和执法规范被打破。正是在这种工作格局之下，局领导班子的整体力量和各业务科室职能作用被明显忽视，工作积极性受到了严重挫伤。从而使得各项征管制度无法有效落实，对基层征管的监控明显受阻，征管职能扭曲的问题迟迟得不到纠正。这是造成该局征管基础薄弱，税收管理混乱，稽查职能弱化，特别是税务所长权力过大又没有监督制约的主要原因；—— 2、法制观念淡薄。—— 长期以来，该局当时的主要领导法制观念淡薄，明显忽视了法制教育，忽视了守法和执法，使基层广大干部的法制观念长期得不到提高。同时，又不能很好地坚持民主集中制原则，对管理、改革、基建等重大问题很少开会研究，集体决策。这是导致管理、执法、基层设施建设中发生诸多严重问题的主要原因。—— 3、忽视了队伍建设。—— 队伍建设没有规划、没有监控考核、没有竞争激励机制；环节干部队伍庞大，达102人，占干部职工总数的36.3%，也没有专门的管理制度。特别是没有把学习、培训和选人用人结合起来，没有把治队和治税有机结合起来。这是干部整体素质偏低，工作中发生各种问题的根本原因之一。在调查中，我们对稽查局的六个稽查队长进行了简单的业务考试，其中只有1人及格，平均分只有49分，最低的只有30分，业务素质明显偏低 。同时，对工作中各种疏于管理、淡化责任的问题也长期不进行监督。如南城所的一个副所长，共管户9户，工作量很小，但管理质量却很差。—— 三、意见和建议—— 5.18事件后，临汾市局的两任新领导推进改革、加强管理、加强干部队伍建设等方面做了大量工作，班子的凝聚力增强，队伍的战斗力得到很大提高。对工作中存在的问题，也积极采取措施进行整改，取得了明显成效。为了促进该局加快整改，并进一步推动全省工作，针对调查发现的问题，提出以下建议：—— 1、贯彻落实省局改革与管理的基本思路，全面深化各项税收改革。—— 深刻分析去年和今年调查发现的问题，一个共性的原因：就是没有认真贯彻省局改革的要求，深化各项税收改革特别是征管改革，并通过改革落实各项制度，建立健全机制，把改革与管理、治队与治税有机结合起来。为了有效解决以上问题，我们建议：第一，在全省进一步明确省局“两个转移”的总体要求和管理与改革的基本思路，统一各级领导和广大干部思想认识，以改革统揽全局，全面推动工作；第二，全面推进征管改革。尽快制定全省进一步深化征管改革的意见，明确目标、措施和要求，建立省、市、县三级责任制；第三，加强各项配套改革，特别是要加快干部管理制度、用人制度改革 ，广泛推行、竞聘上岗，岗位轮换，建立县处级(含)以下领导末位淘汰制度；第四，引进质量管理意识，以国家局十率指标为基础，全面加强对各项改革和征管质量的监督、考核，从明年开始，省局对各地的改革和征管质量要 实行定期检查制度。—— 2、自筹资金搞建设存在的问题必须引起重视。—— 机构分设几年来，全省基层基础设施建设步子比较快。在全省基建任务大、时间紧、资金短缺的情况下，自筹资金搞建设本是一条可行的办法。但税务机关作为国家的执法机关，建设中筹集资金必须把握一个界限，不能利用职权拿税做交易，这一问题各级领导必须高度重视。我们建议：第一，在全省组织一次对基础设施建设的全面清理整顿工作，发现的问题要马上纠正；第二，在全系统开展法制教育，增强干部的法制观念，提高干部守法的自觉性，违法的事情坚决不能做。—— 3、全面加强欠税管理。—— 通过去年和今年的调查以及全省税收交叉检查，发现欠税管理失控，已经成为税源管理的一个突出问题，成为滋生腐败和产生各种问题的决口，潜在着很大的隐患。加强欠税管理已刻不容缓。而深刻剖析其原因，主要是不落实制度、不建立机制、监控不力。因此，必须从制度上、机制上采取有效措施加以解决。我们建议，第一，立即在全省开展一次彻底清理欠税工作，澄清底子，查明原因，登记造册，对弄虚作假、瞒报欠税的，一经发现，要严肃处理；第二，要逐级制定清欠计划，落实责任，并加强监控；第三，认真落实纳税申报管理制度，建立以计算机动态管户为基础的 实现税金监控机制，全面加强对纳税申报的监控；第四，结合深化改革，明确征管各部门、各环节的权责，理顺纳税申报、延期申报、查补税款管理程序，规范纳税申报全过程的管理。—— 4、对助征员进行全面清理。—— 根据全省助征员的现状，必须进行清理整顿，对清理难度大的地方可先全部清退，再择优选用少量人员。助征员的录用可以考虑遵循以下原则：第一，少量择优录用。在目前收入任务压力大、管理难度比较大，特别是农村税务所管理范围大、税源分散、征管手段落后的情况下，有必要录用一定数量的助征人员，但应通过考试等方式择优录用，录用人员比例由省局统一确定；第二，照顾子女。助征员的录用要考虑照顾系统子弟就业等因素，但必须坚持择优原则，不能降低标准；第三，引入竞争激励机制。提高工资和福利待遇，并与业务素质、工作实绩挂钩；第四，不能直接执法。明确工作范围，助征员不能直接执法，只能参与与执法相关的工作，如催报催缴、清理漏管户、送达文书等；第五，加强日常管理和考核。建立助征员管理制度，加强考核和监督，对出现问题的要严肃处理，工作不称职、有违纪违法问题的要坚决清退，且永不录用，以使他们珍惜岗位，自我约束。—— 5、加强专业市场的管理。—— 专业市场管理偏松，税收流失严重，这在全省是个共性问题。也是我们今后一段时间狠抓的税收薄弱环节，必须有所突破。我们建议：第一，制定统一管理办法，对加强全省专业市场的管理进行统一安排部署；第二，加强市场的管户管理，逐户办理税务登记，可以采取一些灵活政策，降低收费，减少办证难度，通过办证，首先把户管住；第三，合理调整定额，要把专业市场的定额管理作为重点；第四，完善委托代征，凡实行委托代征的，要规范代征手续，明确代征人权责，加强对代征人的监督；第五，稽查部门应加强对市场内大户的检查，办理一批案件；第六，省局可以直接抓几个比较典型的市场，与当地一起解决一些突出问题，以推动全省这项工作的开展。同时，还要及时加强宣传，扩大社会影响。—— 6、加快领导机关两个转移的步伐。—— 去年对迎泽区调查通报下发后，基层对省局实事求是揭示省局工作作风问题非常欢迎，期望能够减轻对基层的压力。今年，基层反映省局工作抓得比较实在，但这次调查发现，基层接受上级和各部门各类检查的压力仍然很大。据统计，临汾市局今年1——9月份共接受各类检查65次，检查天数139天，接待人数945人，接待支出17.09万元，平均每天有半天在接受检查。 我们在临汾市调查的10多天中，该局就接待了省局5批不同的检查、督查。建议省局在加快“两个转移”步伐上作出表率，切实为基层着想，加强各项工作的统筹安排和统一协调，采取有效措施减轻基层压力。另外，建议省局对基层订的书报、杂志进行认真的清理，减轻基层和纳税人的压力。 四、临汾市局的整改情况—— 临汾市局对调查发现的问题认识深刻，态度积极，整改的决心大、行动快、成效显著。—— 1、统一认识，积极部署整改工作。—— 10月23日调查结束后，24日该局就召开局务会通报了调查情况，随后多次召开局长办公会研究整改方案，并于26日将整改方案正式印发执行，将问题和整改措施落实到班子的各成员，具体到各科室，还针对整改措施制定了具体考核办法，并成立督查组和办公室对整改情况进行监督。—— 2、分类落实整改措施—— 一是狠抓了队伍建设，首先，清退全部助征员，11月15日以前该局已全部清退了临时人员和助征员共计204人；第二，压缩市局机关人员25人充实到基层一线；第三，在稽查局率先实行竞聘上岗，13个正副股职位从全局210人中竞聘产生，同时稽查局的一般干部进行优化组合；第四，市局下发了对股所长的考核方案，完善落实干部业务培训，将考试成绩与工资、奖金挂钩，对连续两次考试不及格的实行待岗培训。—— 二是基层基础建设方面，市局加强统一管理。要求各基层单位11月1日以后，一律停止搞基建，停止自行购置办公用品、交通工具、通讯工具、一律撤消经费帐户，由市局统一管理和规划。市局在11月底前完成对基层单位的基建情况、交通工具的全面清理整顿。—— 三是加强对稽查局的管理。稽查局实行选案、稽查、审理、执行的四分离，将过去单纯考核任务改为考核稽查面、查案率、结案率、检查正确率